Koalicja rządowa

Członkowie koalicji rządowej PO-PSL, 2014

Koalicja rządowa – porozumienie partii politycznych w celu powołania wspólnego rządu.

Reguły funkcjonowania koalicji rządowych

Rząd koalicyjny tworzony jest z reguły wówczas, gdy żadna z partii nie ma w parlamencie bezwzględnej większości czy innej liczby przedstawicieli wymaganej dla rządów, a rządy sprawowane przez rząd mniejszościowy byłyby mało stabilne.

Koalicje dzielą się na większościowe i mniejszościowe. Te większościowe mają na ogół charakter trwały i stabilny, zaś te mniejszościowe istnieją jedynie dzięki niezdolności pozostałych ugrupowań parlamentarnych do zawiązania koalicji większościowej (ich słabej zdolności koalicyjnej). Niegdyś koalicje mniejszościowe stanowiły element praktyki konstytucyjnej państw skandynawskich; koalicje większościowe są charakterystyczne dla zdecydowanej większości współczesnych państw europejskich.

Koalicje dzielą się na dwu- i wielopartyjne. Regułą jest układ partii dominującej z pomniejszymi ugrupowaniami parlamentarnymi - siłę poszczególnych partii wyznacza liczba mandatów parlamentarnych, a także ewentualna alternatywna możliwość współrządzenia z innymi partiami (zdolność koalicyjna) lub jej brak. Funkcja szefa rządu i kierownictwo większości kluczowych resortów przypada zazwyczaj partii dominującej (choć nie jest to regułą), zaś wśród mniejszych partnerów rozdzielane są pozostałe funkcje ministrów i ewentualnie teki wicepremierów.

Zawiąznie koalicji poprzedzają tzw. „targi koalicyjne” będące negocjacjami dotyczącymi podziału stanowisk w nowym rządzie i jego programu. Od zakończenia II wojny światowej do 2010 roku rekordowy łączny czas na targi koalicyjne poświęcono we Włoszech, gdzie trwały one po zsumowaniu 1374 dni. Wśród państw europejskich proces formowania koalicji rządowej jednorazowo rekordowo długo (stan na 2010) trwał w Holandii w 1977 roku, gdzie zajął 208 dni. Tworzenie koalicji rządowych jest zjawiskiem charakterystycznym dla ordynacji proporcjonalnej (zwłaszcza dla systemu wielopartyjnego), zaś rzadszym w ordynacji większościowej. Możliwą jest sytuacja, w której partia uzyskująca najlepszy wynik w wyborach pozostaje w opozycji, gdyż władzę obejmuje szeroka koalicja partii o gorszym liczebnie poparciu społecznym - wariant taki w praktyce jest niespotykany w systemach większościowych.

Podpisanie umowy koalicyjnej przez (od lewej) Szymona Hołownię, Władysława Kosiniaka-Kamysza, Donalda Tuska, Włodzimierza Czarzastego i Roberta Biedronia w Senacie RP

Sigmar Gabriel (SPD), Angela Merkel (CDU) i Horst Seehofer (CSU) prezentują umowę koalicyjną

Spoiwem koalicji rządowych jest zwykle wspólnota poglądów ideowych i politycznych partii tworzących rząd. W przypadku koalicji dwupartyjnych częstą sytuacją jest porozumienie większej, wyrazistej ideowo, partii z mniejszym centrowym stronnictwem, którego program zawiera elementy typowe dla różnych kierunków sceny politycznej (partia obrotowa). Podstawę funkcjonowania koalicji stanowi umowa koalicyjna - w formie sformalizowanej obejmującej cele koalicji, jej główne założenia programowe oraz zasady podejmowania decyzji (długie sformalizowane umowy pisemne charakterystyczne są zwłaszcza dla systemu niemieckiego, w którym liczą nawet kilkadziesiąt stron) lub coraz rzadziej w formie niesformalizowanej opierającej się o porozumienie dotyczące tylko zawiązania i zarządzania koalicją. Umowa może być modyfikowana w trakcie trwania kadencji parlamentu.

Przykłady koalicji rządowych

Szerokie koalicje

W sytuacji, gdy koalicję formują najważniejsze ugrupowania, zazwyczaj w centrum sceny politycznej, zdobywając bardzo wyraźną większość głosów, mówi się o wielkiej koalicji. Przykładem wielkiej koalicji był sformowany w latach 2005–2009 oraz 2013–2021 w Niemczech wspólny rząd CDU/CSU i SPD. O układzie sił takiej koalicji rozstrzyga wówczas wynik wyborów - stanowisko kanclerza otrzymuje partia zwycięska. Wielkie koalicje w Niemczech charakterystyczne są dla sytuacji w których ani chadecy ani socjaldemokraci nie dysponują odpowiednią liczbą mandatów i zdolnością koalicyjną do samodzielnych rządów (przykład koalicji w 2005 roku), sytuacji, w której obie partie dążą do stworzenia stabilnego rządu, którego zadaniem będzie przeprowadzenie gruntownych reform wewnętrznych lub sytuacji, w których obie partie dążą do odizolowania partii skrajnych i radykalnych od realnego wpływu na władzę. Inne niemieckie koalicje rządowe (niebędące szerokimi koalicjami) to koalicja jamajska, koalicja czerwono-zielona i koalicja sygnalizacji świetlnej.

Tworzenie szerokich koalicji rządowych jest charakterystyczne dla demokracji konsensualnej według typologii Arenda Lijpharta. W Szwajcarii tradycją polityczną jest formowanie rządu przez cztery główne ugrupowania, niezależnie od wyniku wyborów (system kooperacji partii). Podobnie funkcjonowała Pětka w międzywojennej Czechosłowacji.

Specyficznym rodzajem szerokiej koalicji rządowej jest rząd jedności narodowej. Powstaje on w sytuacjach szczególnych dla państwa (zagrożenie zewnętrzne, kryzys wewnętrzny) i ze swojej natury ma charakter przejściowy. W jego skład wchodzą członkowie wszystkich stronnictw reprezentowanych w parlamencie.

Jedną z największych współczesnych koalicji rządowych pod względem liczby uczestników była ta, która w RPA popierała trzeci gabinet Cyrila Ramaphosy - składała się z od 11 do 12 różnych ugrupowań politycznych.

Polskie koalicje rządowe

Przykładami koalicji w Polsce były koalicje: PC-ZChN-PSL-PL-PChD, SLD-PSL, AWS-UW, SLD-UP-PSL, PiS-Samoobrona-LPR, PO-PSL, Zjednoczona Prawica (jako jedyna spośród wymienionych funkcjonująca również jako koalicja wyborcza) oraz koalicja 15 października.

Teorie tworzenia koalicji

Partie A, B, C, D i E są uszeregowane na osi według ich poglądów politycznych - partia A jest najbardziej lewicowa, zaś partia E najbardziej prawicowa. W stujednoosobowym parlamencie partia A ma 40 miejsc, B 3, C 45, D 7, zaś E 6. Dla partii C koalicja z partią D będzie koalicją maksymalnie zwartą, a ta z partią E koalicją o minimalnie zwycięskim rozmiarze. Dla partii A koalicja z partią C będzie koalicją zgodną z teorią przetargu, koalicja z partiami D i E koalicją o minimalnie zwycięskim rozmiarze, zaś koalicja z partiami B i C koalicją maksymalnie zwartą zamkniętą.

Dwie podstawowe teorie polityczne dotyczące tworzenia koalicji rządowych to teorie koalicji minimalnie zwycięskich i teoria koalicji maksymalnie zwartych.

Teoria koalicji minimalnie zwycięskich zakłada, że koalicje tworzone są w taki sposób, aby zredukować liczbę nadwyżkowych partnerów niekoniecznych do zachowania większości w parlamencie. Wyróżnia się dwa warianty teorii koalicji minimalnie zwycięskich: teorię przetargu, zgodnie z którą do skutku dochodzą te koalicje, które obejmują najmniejszą możliwą liczbę partii oraz teorię koalicji o minimalnie zwycięskim rozmiarze, wedle której kluczowe znaczenie ma nie tyle liczba ugrupowań wchodzących w skład koalicji, ale minimalna liczba głosów pozwalających zdobyć większość parlamentarną. Pierwszy z tych wariantów wspiera pozycję dużych partii politycznych (gdyż umowa z dużą partią każdorazowo zmniejsza liczbę niezbędnych partnerów koalicyjnych), zaś drugi akcentuje pozycję słabszych ugrupowań w budowaniu koalicji.

Teoria koalicji maksymalnie zwartych zakłada, że koalicje tworzone są na podstawie ideowego i programowego powinowactwa partii tak, aby stworzyć tzw. koalicję zamkniętą. Wedle tej teorii o pozycji negocjacyjnej partii nie rozstrzyga liczby jej mandatów w parlamencie, lecz pozycja w konfiguracji sił parlamentarnych mierzona dystansem ideologicznym w stosunku do poszczególnych partii. Takie ujęcie premiuje partie centrowe, które potencjalnych kontrahentów politycznych mogą poszukiwać zarówno wśród partii lewicowych, jak i prawicowych.

Teoria kosztu rządzenia

Koszt rządzenia to zjawisko polegające na utracie poparcia przez partie aktualnie tworzące koalicję rządową.

Zdaniem Stefana Mullera i Toma Louwerse′a w kontekście współczesnej polityki europejskiej partie tworzące koalicję rządową tracą średnio pięć punktów procentowych w stosunku do poprzednich wyborów - utrata poparcia w przeliczeniu na partię maleje wraz ze wzrostem liczby partii tworzących koalicję rządową dzięki „rozmyciu” odpowiedzialności za rządzenie na kilka ugrupowań. Według Heike Kluvera i Jae-Jae Spoona większa utrata poparcia dotyka najmniejszych członków koalicji rządowej, gdyż ze względu na swoją słabą pozycję przetargową mają oni najmniejsze praktyczne możliwości realizacji swojego programu i obietnic wyborczych. Możliwością zapobiegnięcia temu zjawisku jest podkreślanie swojej odrębności i nagłaśnianie sporów wewnątrz koalicji. Większą utratą poparcia charakteryzują się także uczestniczące w koalicji rządowej partie antystemowe i skrajnie prawicowe lub skrajnie lewicowe, ze względu na trudności w utrzymaniu dotychczasowego profilu ideologicznego i utratę poparcia w sytuacji, gdy zaczynają być postrzegane jako ugodowe wobec systemu zamiast antyestablishmentowe jak wcześniej.

Według badań Idy Hjermistlev koszty rządzenia są mniejsze dla partii wchodzących w skład koalicji rządowej (nawet gdy są partią dominującą i obsadzają stanowiska premiera) niż dla partii nieformujących koalicji i sprawujących władzę samodzielnie.

Efekt ten jest różnie tłumaczony. Wedle niektórych teorii odpowiada za to fakt, iż wyborcy średnio są skłonni niewspółmiernie dużo mocniej karać rząd za jego złe wyniki gospodarcze niż nagradzać za dobre. Inne opierają się na założeniu, że wyborca mając możliwość zagłosowania na dwóch kandydatów, których poglądy identycznie odbiegają od jego preferencji politycznych, wybierze tego, który nie sprawuje obecnie władzy. Według innych teorii wszystkie partie mogą składać nierealistyczne obietnice wyborcze, ale tylko te, które tworzą koalicje rządową, będą ponosić konsekwencje ich niedotrzymania. Pozostałe teorie wyjaśniają to zjawisko faktem, iż rządy w czasie kampanii wyborczej przedstawiają swój program jako bardziej centrowy niż ten później rzeczywiście realizowany (aby przyciągnąć niezdecydowanych wyborców) lub nagromadzeniem negatywnych informacji w mediach, co biorąc pod uwagę większą w nich ekspozycję działań rządu niż opozycji, niewspółmiernie obciąża tworzących koalicję rządową.

Zjawiskiem pokrewnym jest tzw. retoryczny koszt rządzenia. Wedle tej teorii członkowie partii po wstąpieniu do koalicji rządowej zaczynają używać dużo bardziej skomplikowanego, zbliżonego do biurokratycznego, języka niż wcześniej, co zniechęca do nich statystycznego wyborcę ceniącego prostotę i chwytliwość wypowiedzi.

Koalicje samorządowe

Zgodnie z ideą koalicji wielopoziomowych funkcjonowanie koalicji rządowej ma wpływ na tworzenie koalicji samorządowych, zwłaszcza na szczeblu sejmików wojewódzkich. Niekiedy partie na szczeblu regionalnym decydują się na zawarcie koalicji nadwyżkowej tak, aby odzwierciedlała ona układ koalicji rządowej, pomimo tego, że po wykluczeniu z niej jednego z partnerów dalej zachowaliby większość (po wyborach samorządowych w Polsce w 2024 roku w pięciu sejmikach wojewódzkich funkcjonowały takie koalicje nadwyżkowe). Przeciwnym przypadkiem jest sytuacja, w której ugrupowania lokalne decydują się na stworzenie koalicji o minimalnie zwycięskim rozmiarze (opartej na przetargu), niezależnie od stosunków łączących partie na szczeblu ogólnokrajowym (np. koalicja PO-PSL-PL2050-Bezpartyjni Samorządowcy w Sejmiku Województwa Dolnośląskiego zawarta w 2024 roku).

Rotacyjność stanowisk w koalicjach rządowych

Niekiedy elementem rządów koalicyjnych jest wprowadzenie tzw. rządów rotacyjnych, polegających na alternacji najważniejszych stanowisk rządowych w połowie kadencji parlamentu - stanowisko dotychczas zajmowane przez przedstawiciela jednej partii przejmuje przedstawiciel drugiej partii. Zazwyczaj rozwiązania te opierają się o niepisane porozumienia lub umowy koalicyjne - takie sytuacje miały miejsce w Irlandii od 2020 do 2026 roku, gdzie rotacyjnie zmieniano taoiseacha (premiera) i ministra finansów, zastępując przedstawiciela Fianna Fail przedstawicielem Fine Gael i na odwrót. Wcześniejszy premier obejmował funkcje wicepremiera. W takim systemie swoje rządy sprawowali Micheal Martin, Leo Varadkar i Simon Harris. Podobne rozwiązanie ma miejsce równiez w politycznej praktyce Izraela (stąd alternatywna nazwa: model izraelski), w niej jednak od 2020 roku rotacja na stanowisku premiera za sprawą wprowadzenia urzędu premiera alternatywnego do noweli do ustawy zasadniczej o rządzie stała się częścią izraelskiego porządku konstytucyjnego.

W Polsce umowa koalicyjna koalicji 15 października wprowadziła w praktyce nieformalną rotacyjnosć stanowiska marszałka Sejmu - po upływie połowy kadencji od Szymona Hołownii z Polski 2050 funkcję tę przejął Włodzimierz Czarzasty z Nowej Lewicy.

Rozwiązanie to ma zapobiegać konfliktom w sprawach objęcia kluczowych stanowisk rządowych w przypadkach, gdy koalicyjne partie dysponują podobną siłą i są równie zdeterminowane do obsadzenia konkretnych urzędów. Ryzykiem rządów rotacyjnych jest sytuacja, w której pomimo zapisanej w umowie koalicyjnej rotacyjności osoba sprawująca daną funkcję, której rotacyjność ma ją pozbawić, decyduje się nie podawać do dymisji lub sytuacja, w której mimo przewidzianej umową dymisji poprzedniego rządu na skutek przedłużających się negocjacji między partiami chcącymi wzmocnić swój stan posiadania w koalicji nie udaje się skutecznie powołać nowego rządu (sytuacja ta miała miejsce w Bułgarii po dymisji rządu Nikołaja Denkowa), tym samym doprowadzając do kryzysu gabinetowego i przedwczesnych wyborów przed upływem kadencji parlamentu, po ledwie roku lub dwóch od poprzednich wyborów.