Informacja publiczna

Z Wikipedii, wolnej encyklopedii
Skocz do: nawigacji, wyszukiwania

Informacja publiczna – według prawa polskiego każda informacja o sprawach publicznych[1].

Prawo uzyskiwania informacji przysługuje każdemu jako prawo człowieka. Konstytucja RP posiada regulacje dotyczące uzyskiwania informacji publicznej w art. 61 służące realizacji przez obywateli najważniejszej zasady konstytucjonalizmu demokratycznego – suwerenności narodu[2] określonej w art. 4. W definicji ustawowej w miejsce słowa "obywatel"[3] użyto określenia "każdy", uniezależniając prawo dostępu do informacji publicznej od posiadania obywatelstwa[4].

Definicja[edytuj | edytuj kod]

Przy interpretacji pojęcia należy uwzględnić, że organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych, z założenia nie podejmują bowiem innych czynności jak załatwianie spraw publicznych, a wykonywanie zadania publicznego nie może polegać na realizacji sprawy prywatnej i stąd pod pojęciem informacji o sprawie publicznej należy rozumieć również każdą czynność i każde działanie organu władzy publicznej w sferze prawa administracyjnego, ale też np. w sferze prawa cywilnego[5].

W orzecznictwie przyjmuje się, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnosząca się do tych podmiotów[6][7][8][9].

Utrwalony jest również pogląd, że jest nią całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej – w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą, bez znaczenia czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter „wewnętrzny”, czy „roboczy”[10].

Ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę prawa do informacji o sprawach publicznych, wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to przepisy ustaw określających tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom, szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego[7].

Podmioty zobowiązane[edytuj | edytuj kod]

Obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony jest m.in. na[11]:

  • organy władzy publicznej,
  • organy samorządów gospodarczych i zawodowych, w szczególności, ale nie wyłącznie związki zawodowe,
  • podmioty reprezentujące zgodnie z przepisami Skarb Państwa,
  • podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, osoby prawne samorządu terytorialnego, inne państwowe jednostki organizacyjne lub jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
  • podmioty realizujące zadania władzy publicznej i gospodarujące mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym organizacje pozarządowe otrzymujące środki z 1% odpisów od podatku dochodowego od osób fizycznych w ramach swojego statusu organizacji pożytku publicznego i/lub realizujące zadania publiczne zlecone z środków publicznych w zakresie gospodarowania tymi środkami[12],
  • osoby prawne, w których Skarb Państwa lub podmiot zobowiązany posiada pozycję dominującą.

Sposób udostępnienia[edytuj | edytuj kod]

Zapewnienie dostępu do informacji publicznej następuje poprzez[13]:

Informacja prosta a informacja przetworzona[edytuj | edytuj kod]

Informacja publiczna może mieć formę prostą i przetworzoną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji czym jest informacja przetworzona. Orzecznictwo sądów wskazuje, że informacja przetworzona jest informacją jakościowo nową, która powstała na skutek poddania informacji prostych czynnościom analitycznym oraz intelektualnym, które nadają informacjom prostym wyraźnie odmienną treść i formę[14]. Za formę przetworzoną uważa się taką, której udostępnienie wiąże się z zaangażowaniem dodatkowych sił czy środków osobowych lub finansowych lub których przygotowanie wymaga wytworzenie zestawień czy obliczeń na podstawie posiadany danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. W niektórych przypadkach za przetworzoną można też uznać informację, której udzielenie wymaga szczególnych analiz w zakresie anonimizacji lub ukrycia informacji, których nie można udzielić ze względu na ważny interes gospodarczy państwa[15]. Według innego wyroku anonimizacja nie zmienia informacji prostych w informację przetworzoną[16]. Do uznania udzielanej informacji za przetworzoną można też uznać sytuacje, gdy szeroki zakres wniosku o informację publiczną może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego, nawet jeśli składa się ona z sumy informacji prostych[17].

Forma wniosku[edytuj | edytuj kod]

Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone[18], a żądający informacji nie musi się wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby otrzymać informację[19], z wyjątkiem żądania informacji przetworzonej[20]. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Wniosek może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem[21][22][23]. Informacja publiczna może być udostępniona bez pisemnego wniosku [24]. Przesłane pocztą elektroniczną zapytanie również stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nawet jeżeli nie zostało podpisane podpisem elektronicznym[25] lub w inny sposób określony w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a[26].

Brak jest wymogu pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy[25], a ustawa nie zawiera nakazu podawania danych osobowych w postaci imienia i nazwiska, adresu z kodem pocztowym, miejscowości i nr domu[26]. Nie dopuszczalne jest wymaganie skorzystania z określonego formularza[22], w szczególności, ale nie wyłącznie wymagającego podania danych innych niż niezbędne do udostępnienia informacji[27].

Jednak w przypadku, gdy wnioskodawca żąda udostępnienia informacji, którą podmiot zobowiązany uzna za przetworzoną może on od wnioskodawcy wymagać przedstawienia uzasadnienia szczególnej istotności wnioskowanych informacji dla interesu publicznego i w przypadku braku takiego uzasadnienia, odmówić jej udzielenia[28].

Koszt[edytuj | edytuj kod]

Dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z wyjątkiem przypadku poniesienia przez podmiot zobowiązany dodatkowych kosztów związanych z wskazanym sposobem udostępnienia lub przekształceniem w formę wskazaną w wniosku[29]. Stanowią to m.in.koszty związane z materiałami do wykonania kserokopii, przesyłki pocztowej, lecz nie koszt pracy pracownika urzędu w związku z realizacją wniosku jako wykonującego ustawowe zadania[30] lub opłata za teletransmisje, gdy nie wiąże się z kosztami po stronie urzędu. Koszt winien być każdorazowo indywidualnie ustalany na podstawie realnie poniesionych dodatkowych kosztów, a cenniki lub inne akty określające sztywny zasady wyliczanie opłaty nie są prawnie dopuszczalne [31].

Ograniczenie lub odmowa[edytuj | edytuj kod]

Organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji[32] ze względu na prywatność osoby fizycznej ewentualnie na inną określoną w odrębnych ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa[33]. W zakresie ochrony prywatności osób fizycznych i danych o osobach prawnych na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych oznacza to udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanominizowanego[34], nawet w przypadku gdyby "oznaczałaby to w praktyce wypranie ewentualnego przekazywanego materiału z wszelkiej istotnej treści", gdyż podmioty zobowiązane są uczynić zadość przepisom ustawy i udzielić dostępu do informacji publicznej, natomiast do organu nie należy najzupełniej konstatacja celu i przydatności jakiemu jej udzielenie miałoby służyć[35].

Imiona i nazwiska osób zawierających umowy cywilnoprawne z instytucją publiczną nie podlegają ograniczeniu jawności[36].

Odmowa dostępu do informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej [37] do której mają zastosowania przepisy k.p.a[38]. Informacja wobec której dokonano ograniczenia jawności nie traci charakteru informacji publicznej.

Należy zwrócić uwagę, że bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej ma również miejsce, gdy podmiot udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku, lub informacji niejasnej, albo niepełnej [39][40], a skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, w tym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa[41][42][43].

Praktyka[edytuj | edytuj kod]

Zdaniem Pozarządowego Centrum Dostępu do Informacji Publicznej prowadzonego przez Stowarzyszenie Sieć Obywatelska - Watchdog Polska prawo do informacji publicznej jest w Polsce powszechnie naruszane ze względu na obstrukcje urzędów oraz przewlekłość postępowań przed sądami[44][45][46]. Urzędy nie potrafią również korzystać z istniejących mechanizmów ochrony informacji wrażliwych (ustawa o ochronie informacji niejawnych), co skutkuje próbami naginania przepisów o informacji publicznej za pomocą nieistniejących pojęć (tzw. dokument wewnętrzny)[47]. Jednostki sektora publicznego stosują również różne formy obstrukcji w celu utrudnienia dostępu do informacji publicznej po niekorzystnych dla nich wyrokach sądów[48][49], a nawet dochodzi do jawnego ignorowania wyroków sądowych oraz do publicznych zapewnień o zamiarze nadużycia procedury sądowej w celu bezprawnego ograniczenia dostępu do informacji publicznej[50].

Z drugiej strony podnoszone są argumenty, że w niektórych przynajmniej przypadkach prawo do informacji publicznej jest nadużywane, np. poprzez wysyłanie do wybranych instytucji setek wniosków jednocześnie celem ich sparaliżowania lub pojedynczych wniosków o bardzo szerokim zakresie żądanej informacj[51][28]. Argumenty takie podnosi m.in. sędzia NSA Irena Kamińska[52],

Odpowiedzialność karna[edytuj | edytuj kod]

Ustawa o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. Nr 0, poz. 782) przewiduje odpowiedzialność karną stanowiąc:

Art. 23. Kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku.

Sprawcą może być osoba działająca w imieniu organu władzy publicznej bądź innego podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. W ustaleniu konkretnej osoby lub grupy osób przesądzać będą akty organizacyjne podmiotu. W przypadku braku szczególnej regulacji wewnętrznej odpowiedzialność spoczywać będzie na osobie, która zajmuje naczelne stanowisko kierownicze w danym podmiocie[53].

Pojęcie "nieudostępnienia" informacji odnosi się do wszystkich form udostępnienia przewidzianych w ustawie, więc odpowiedzialność karną rodzić będzie zatem zarówno nieumieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, nieudostępnienie informacji w trybie wnioskowym, jak i odmowa wstępu na posiedzenia organu bądź nieudostępnienie dokumentacji z takiego posiedzenia[53][54].

W razie wprowadzenia żądającego informacji w błąd, przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji, osoba zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej podlega odpowiedzialności karnej w trybie art. 23 u.d.i.p. w zbiegu z innymi przepisami określonymi w kodeksie karnym[55][56].

Skarga w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, a także istnieje możliwość poniesienia przez osobę odpowiedzialną za ten zakres czynności odpowiedzialności porządkowej pracowniczej, czy dyscyplinarnej nie wyłącza możliwości odpowiedzialności karnej z art. 23 u.d.i.p.[57]

Prawo człowieka[edytuj | edytuj kod]

Zgodnie z dokumentacją organizacji międzynarodowych[58] art. 19 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych jest uznawany za źródło prawa człowieka dostępu do informacji. Na gruncie art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. wskazał Europejski Trybunał Praw Człowieka, że może być naruszeniem przez Państwo – sygnatariusza odmówienie dostępu do informacji, będącej w posiadaniu władz[59].

Przypisy[edytuj | edytuj kod]

  1. Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. Nr 0, poz. 782; dalej: u.d.i.p.)
  2. Bogusław Banaszak: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Warszawa: 2012.
  3. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP
  4. art. 2 ust. 1 u.d.i.p.
  5. Wyrok WSA w Bydgoszczy: II SAB/Bd 31/07. [dostęp 2013-07-19].
  6. Wyrok NSA: II SA 1956/02. [dostęp 2013-10-31].
  7. 7,0 7,1 Wyrok NSA: I OSK 1774/10. [dostęp 2013-10-31].
  8. II SAB 181/02 – Wyrok NSA (pol.). NSA, 2002-10-30. [dostęp 2013-11-08].
  9. II SA 2036-2037/02 – Wyrok NSA (pol.). NSA, 2002-10-30. [dostęp 2013-11-08].
  10. Wyrok NSA: I OSK 1550/11. [dostęp 2013-07-19].
  11. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
  12. Wyrok WSA w Łodzi: II SAB/Łd 131/12. [dostęp 2013-11-1].
  13. Art. 7 ust. 1 u.d.i.p.
  14. Ewa Ivanova: Wyroki nie są informacją przetworzoną. Sądy muszą udostępniać orzeczenia (pol.). Dziennik Gazeta Prawna/Infor SA, 23.04.2014. [dostęp 2014-04-20].
  15. I OSK 89/13 – Wyrok NSA. NSA, 2013-04-05. [dostęp 2013-11-03].
  16. WSA w Gorzowie Wlkp. W wyroku o sygn. II SA/Go 127/14. [dostęp 2014-04-23]
  17. I OSK 792/11 – Wyrok NSA (pol.). NSA, 2011-08-09. [dostęp 2013-11-03].
  18. Wyrok WSA w Gdańsku: II SAB/Gd 2/13. [dostęp 2013-07-19].
  19. Art. 2 ust. 2 u.d.i.p.
  20. Art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p.
  21. Wyrok WSA w Gdańsku: II SAB/Gd 2/13. [dostęp 2013-07-19].
  22. 22,0 22,1 Wyrok WSA w Warszawie: II SAB/Wa 351/12. [dostęp 2013-07-19].
  23. Wyrok NSA z 2012-09-14: I OSK 1013/12. [dostęp 2013-07-19].
  24. Art.10 ust. 2 u.d.i.p.
  25. 25,0 25,1 Wyrok NSA: I OSK 1277/08. [dostęp 2013-07-19].
  26. 26,0 26,1 Wyrok WSA w Warszawie: II SAB/Wa 57/09 ws.wobec GIODO. [dostęp 2013-07-19].
  27. GIODO o formularzu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej, 2013.
  28. 28,0 28,1 Joanna Kostrzewska, Mateusz Karciarz: Jak chronić się przed nadużywaniem prawa dostępu do informacji publicznej? (pol.). Prawo dla samorządów, 08.07.2013. [dostęp 2013-11-03].
  29. Art.7 ust. 2 u.d.i.p.
  30. Wyrok WSA w Szczecinie: II SA/Sz 1006/07. [dostęp 2013-07-19].
  31. Wyrok NSA: I OSK 307/13. [dostęp 2013-11-1].
  32. Art. 5 u.d.i.p.
  33. Art.61 ust. 3 Konstytucji RP
  34. Wyrok WSA w Warszawie: II SAB/Wa 140/09. [dostęp 2013-07-19].
  35. WSA w Gorzowie Wlkp.: II SA/Go 48/12. [dostęp 2013-07-19].
  36. Wyrok SN: I CSK 190/12. [dostęp 2013-11-1].
  37. Art.16 ust. 1 u.d.i.p.
  38. Art.16 ust. 2 u.d.i.p.
  39. Wyrok NSA: I OSK 2569/12. [dostęp 2013-11-1].
  40. Wyrok NSA: I OSK 1718/10. [dostęp 2013-11-1].
  41. Postanowienie NSA: I OSK 646/10. [dostęp 2013-11-1].
  42. Wyrok NSA: I OSK 1718/10. [dostęp 2013-11-1].
  43. Wyrok NSA: I OSK 601/05. [dostęp 2013-11-1].
  44. Wyrok za nieudostępnianie informacji publicznej. Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej. [dostęp 2013-11-1].
  45. Co ukrywa władza?. Dziennik Polski, 2011. [dostęp 2013-11-1].
  46. Sądy administracyjne w Polsce zostały obarczone obowiązkiem (przywilejem) ochrony „obywatelskiego prawa do informacji”. Czasem zaś odnosi się wrażanie, że w praktyce sądy przyjęły zadanie ochrony administracji przed obywatelami., za: Ochrona jawności – chcemy francuskich standardów. Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej, 2013.
  47. Nieudolność administracji nie może być pretekstem do ograniczania praw obywatelskich. Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej, 2012.
  48. Obstrukcja – «utrudnianie lub hamowanie przebiegu jakiejś sprawy». Transportoid, 2012.
  49. Czy Minister Finansów może lekceważyć wyroki sądów i prawo?. Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej, 2013.
  50. W odmowie Ministerstwo powołało się uparcie na te same przepisy, których zasadność została obalona wspomnianym wyrokiem sądu. Co ciekawe, MF zrobiło to 11 lipca, dosłownie jeden dzień po wyroku sądu. Co jeszcze ciekawsze, ustami swojego rzecznika zapowiedziało, że podejmie wszystkie kroki odwoławcze, łącznie z wnioskiem o kasację wyroku, by wnioski o derogacje były nadal tajne dla polskiej opinii publicznej.Marek Konieczny: Sąd swoje, rząd swoje – Ministerstwo Finansów broni przed przedsiębiorcami „tajności” wniosków o derogację do upadłego. 18 lipca 2013 rok. [dostęp 2013-07-19].
  51. Komorniki: Radny nadużył prawo do informacji (pol.). Klub Samorządowy PAP, 2013-03-15. [dostęp 2013-11-03].
  52. Katarzyna Jędrzejewska, Irena Kamińska: Sędzia NSA: mamy kłopot z nadużywaniem prawa do informacji (pol.). lex.pl. [dostęp 2013-11-03].
  53. 53,0 53,1 Michał Kłaczyński, Sergiusz Szuster: Dostęp do informacji publicznej. Komentarz. LEX, 2003.11.01.
  54. Tomasz Aleksandrowicz: Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej. LexisNexis, 2004.
  55. Wyrok WSA we Wrocławiu: IV SAB/Wr 41/05. [dostęp 2013-11-1].
  56. Wyrok WSA w Lublinie: II SAB/Lu 346/13. [dostęp 2013-11-1].
  57. Postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Żoliborza w Warszawie: 4 Ds. 314/13/II. [dostęp 2013-11-1].
  58. Stanowisko Komitetu Praw Człowieka Organizacji Narodów Zjednoczonych z dnia 12 września 2011 r. (sygn. CCPR/C/GC/34, w pkt. 18). [dostęp 2013-07-19].
  59. Wyrok ETPC z dnia 14 kwietnia 2009 r. w sprawie Társaság a Szabadságjogokért (TASZ) przeciwko Węgrom, skarga nr 37374/05. [dostęp 2013-07-19].