Miasto na prawach powiatu

Miasto na prawach powiatu – jednostka samorządu terytorialnego szczególnego rodzaju, którą w polskim samorządzie terytorialnym stanowi samorząd gminy miejskiej nieprzynależącej do żadnego powiatu, a zamiast tego wykonującej jego zadania samodzielnie, zachowując przy tym formę prawną gminy. Mimo tego potocznie określana bywa również jako powiat grodzki lub powiat miejski. Organem wykonawczym i zarządzającym w miastach na prawach powiatu jest z mocy prawa prezydent miasta.

Historia

Status ten, po wprowadzeniu 1 stycznia 1999 roku nowego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, otrzymały:

miasta liczące ponad 100 tysięcy mieszkańców według stanu na dzień 31 grudnia 1998,
dawne stolice województw (z wyłączeniem Ciechanowa, Piły i Sieradza, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym podczas wprowadzania trójstopniowego podziału administracyjnego kraju przez ówczesne organy stanowiące samorządów tych miast),
niektóre inne gminy miejskie niespełniające powyższych warunków, których pomimo to nie włączono w skład powiatu, uznając takie rozwiązanie za niemożliwe lub niecelowe, mając na względzie ich lokalizację pomiędzy innymi miastami na prawach powiatu w obrębie aglomeracji (Jastrzębie-Zdrój, Jaworzno, Mysłowice, Piekary Śląskie, Siemianowice Śląskie, Sopot, Świętochłowice, Żory) albo specyficzne położenie fizycznogeograficzne i dużą powierzchnię miasta (Świnoujście).

Powyższe wyliczenie nabrało od 2001 roku charakteru zamkniętego, bowiem w ustawie o samorządzie powiatowym wyeliminowano możliwość nadania praw powiatu miastom, które nie zostały w nim uwzględnione – w tym również Pile, Ciechanowowi i Sieradzowi. Dopuszczalne stało się wyłącznie przywracanie praw powiatu utraconych po 30 maja 2001 r.^[1], toteż Wałbrzych, który 1 stycznia 2003 r. zrezygnował ze statusu miasta na prawach powiatu i został włączony do powiatu wałbrzyskiego, uzyskał 1 stycznia 2013 r. ponownie status miasta na prawach powiatu. Jedyne odstępstwo od powyższej zasady uczyniono dla Warszawy, która na mocy ustawy odzyskała w dniu 27 października 2002 r. posiadany do 1975 r. status miasta na prawach powiatu oraz do 1990 r. jednolitej gminy miejskiej; wcześniej miasto stołeczne stanowiło latach 1990–2002 związek komunalny 11 gmin miejskich, zawiązany w 1990 r. zgodnie z obowiązkiem nałożonym przez ustawę warszawską), zaś w latach 1999–2002 istniał on równolegle z powiatem warszawskim.

1 marca 2006 r. prezydenci i burmistrzowie 20 miast o statusie gminy miejskiej zwrócili się z apelem do Prezydenta RP, Sejmu RP, Senatu RP i Prezesa Rady Ministrów o przyznanie ich miastom praw powiatu. Swój apel motywowali faktem, iż obowiązujące regulacje prawne utrudniają sprawne zarządzanie miastami liczącymi powyżej 50 tys. mieszkańców, wchodzącymi w skład tzw. powiatów, a przede wszystkim hamują ich rozwój gospodarczy^[2]. W 2015 Senat zgłosił projekt nowelizacji Ustawy o samorządzie powiatowym, która umożliwiłaby nadanie praw powiatu Pile, Ciechanowowi i Sieradzowi oraz miastom powyżej 70 tys. mieszkańców^[1].

Organizacja i status prawny

Ustawodawca w tekście pierwotnym ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym^[3] stanowił w art. 3: „Powiat jako jednostka zasadniczego podziału terytorialnego obejmuje całe obszary graniczących ze sobą gmin albo cały obszar miasta na prawach powiatu”, z czego można było wysnuć wniosek, iż miasto na prawach powiatu jest powiatem w znaczeniu formy prawnej jednostek samorządu terytorialnego. Obecnie, po nowelizacji z 2001 roku ustawa nie wydaje się uprawniać do takich wniosków. Ta sama tendencja widoczna jest w art. 91 rzeczonej ustawy. W tekście pierwotnym (ust. 5) ustawodawca stanowił, że każdorazowo przez powiat rozumie się także miasto na prawach powiatu. Po zmianach z 2001 roku art. 91 miasto na prawach powiatu ma bez wątpienia formę prawną gminy, której ustawodawca jedynie powierzył rozszerzony zakres zadań ze względu na specyfikę, nadając prawa i obowiązki przysługujące powiatom sensu stricto. Stosowanie nazwy np. „Miasto Powiat Płock” jest błędne.

Nadanie miastu praw powiatu niesie ze sobą m.in. następujące konsekwencje:

wybory przeprowadza się zgodnie z przepisami o wyborach organów gminy, włączając przyznanie czynnego, a w przypadku wyborów do rady miasta również biernego prawa wyborczego obywatelom innych krajów UE zamieszkującym w gminie, nieprzysługującego w wyborach do rady powiatu,
organy w mieście na prawach powiatu (tj. rada miasta i prezydent miasta) wykonują w pozostałym zakresie kompetencje właściwe dla – odpowiednio – rady gminy i rady powiatu oraz wójta (burmistrza), zarządu powiatu i starosty,
prezydent miasta na prawach powiatu jest organem wykonawczym monokratycznym i nieodpowiadającym politycznie przed radą,
prezydent miasta na prawach powiatu jest co do zasady zarządcą wszystkich dróg publicznych na jego obszarze, z wyjątkiem autostrad, dróg ekspresowych oraz tych spośród dróg krajowych, które zapewniają dostęp drogowy w standardzie wymaganym dla transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T) do polskich portów wymienionych w załączniku II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013
prezydent miasta wykonuje całość zadań samorządowych z zakresu gospodarowania wodami,
miasto gospodaruje co do zasady zarówno nieruchomościami komunalnymi, jak i należącymi do Skarbu Państwa położonymi na jego terenie,
miasto zarządza co do zasady zarówno publicznymi przedszkolami, szkołami podstawowymi, jak i niemal wszystkimi ponadpodstawowymi na swoim terenie, z wyjątkiem nielicznych prowadzonych przez samorząd województwa lub przez ministra,
miasto zarządza co do zasady zdecydowaną większością publicznych jednostek pomocy społecznej, z wyjątkiem nielicznych prowadzonych przez samorząd województwa lub przez ministra,
miasto zarządza co do zasady zdecydowaną większością typów publicznych jednostek organizacyjnych wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, z wyjątkiem nielicznych prowadzonych przez samorząd województwa,
miejski ośrodek pomocy społecznej ma jednocześnie status powiatowego/miejskiego centrum pomocy rodzinie,
miejskie centrum zarządzania kryzysowego i miejski zespół zarządzania kryzysowego mają jednocześnie status, odpowiednio: powiatowego centrum zarządzania kryzysowego i powiatowego zespołu zarządzania kryzysowego,
gminna biblioteka publiczna ma jednocześnie status powiatowej biblioteki publicznej (ponadto może mieć także status wojewódzkiej biblioteki publicznej i dzieje się tak w 7 miastach); wyjątek stanowi Warszawa, gdzie gminny status mają biblioteki dzielnicowe, nad którymi nadzór sprawuje biblioteka łącząca statusy powiatowej i wojewódzkiej biblioteki publicznej,
prezydent miasta jest w sprawach miejskich inwestycji budowlanych innych niż metro co do zasady zarówno organem administracji budowlanej, jak i organem reprezentującym stronę postępowania,
rada nie wybiera co do zasady organu wykonawczego, a jego odwołanie jest możliwe co do zasady jedynie w drodze referendum,
radni składają ślubowanie według tekstu roty z art. 23a ustawy gminnej.

W porównaniu do zwyczajnej gminy miejskiej, miasto na prawach powiatu dodatkowo prowadzi lub współprowadzi powiatową bibliotekę publiczną, szpital, dom pomocy społecznej oraz zakład opiekuńczo-leczniczy, a w trakcie kwalifikacji wojskowej organizuje powiatową/miejską komisję lekarską. Ponadto w mieście na prawach powiatu pojawiają się podlegające prezydentowi miasta organy powiatowej administracji zespolonej, które w zwyczajnej gminie są nieobecne. Administrację tę stanowią:

urząd miasta, w porównaniu do zwyczajnej gminy obejmujący dodatkowo:
- wydział właściwy ds. geodezji i kartografii,
- wydział właściwy ds. administracji architektoniczno-budowlanej,
- wydział właściwy ds. komunikacji,
- wydział właściwy ds. bezpieczeństwa,
inne jednostki organizacyjne lub organy:
- powiatowy/miejski urząd pracy,
- powiatowe/miejskie centrum zarządzania kryzysowego,
- komisja bezpieczeństwa i porządku,
- powiatowy/miejski zespół ds. orzekania o niepełnosprawności
- powiatowe/miejskie centrum pomocy rodzinie
- powiatowa/miejska stacja sanitarno-epidemiologiczna
- powiatowy/miejski inspektorat nadzoru budowlanego
- komenda powiatowa/miejska Policji (w przypadku Warszawy – działające na jej terytorium komendy rejonowe Policji)
- komenda powiatowa/miejska Państwowej Straży Pożarnej
- w niektórych miastach – powiatowy/miejski konserwator zabytków
- inne jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników służb, inspekcji i straży szczebla powiatowego, oprócz tych wyłączonych z administracji zespolonej (tzw. spionizowanych – np. powiatowego inspektoratu weterynarii, urzędu skarbowego, biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, prokuratury rejonowej, sądu rejonowego, czy wojskowego centrum rekrutacji).

W pozostałym zakresie miasto na prawach powiatu jest co do zasady gminą, a jego organy podlegają przede wszystkim regulacjom ustawy o samorządzie gminnym.

Zalety i wady

W 2000 r. rząd Jerzego Buzka uznał potrzebę rozpoczęcia pilnych działań prowadzących do łączenia się miast na prawach powiatu i powiatów mających siedzibę swych władz w tych miastach, z uwagi na znaczące dysproporcje występujące w zakresie potencjału instytucjonalnego jednostek powiatowych. Analizy rządowe wskazywały na znacząco wyższy potencjał miast na prawach powiatu i szczególnie niski potencjał powiatów pozbawionych większych ośrodków miejskich^[4].

Z drugiej strony status miasta na prawach powiatu redukuje na jego gęsto zaludnionym, uzbrojonym i zabudowanym obszarze, o dużej powierzchni, ale zarazem znacznie rozdrobnionej strukturze gruntów o nierzadko skomplikowanym lub niejasnym statusie cywilnoprawnym, ryzyko chaosu kompetencyjnego oraz mnogości sprzecznych albo dublujących się działań, jako że wyznaczony zostaje pojedynczy organ odpowiadający za całokształt niektórych dziedzin zarządzanych w innych miejscowościach fragmentarycznie przez wiele organów różnych szczebli, np. za gospodarowanie nieruchomościami zarówno komunalnymi, jak i należącymi do Skarbu Państwa, zarządzanie niemal wszystkimi drogami publicznymi różnych kategorii w granicach miasta (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, a także dróg krajowych zapewniających dostęp drogowy do niektórych polskich portów), wykonywanie całości zadań samorządowych z zakresu gospodarowania wodami czy też zarządzanie zdecydowaną większością publicznych jednostek systemu oświaty, publicznych jednostek pomocy społecznej oraz innych jednostek organizacyjnych wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej (z wyjątkiem nielicznych resortowych i wojewódzkich), zaś montaż finansowy dla niezbędnych, ale – adekwatnie do wielkości tych miast – z konieczności często wielkoskalowych i wysokokosztowych inwestycji, jest łatwiejszy dzięki dużemu ujednoliconemu budżetowi pozwalającemu na pozyskiwanie tańszego finansowania zewnętrznego, co umożliwia sprawne, elastyczne i spójne zarządzanie dużym organizmem miejskim.

Wykaz miast na prawach powiatu

Według stanu na 1 stycznia 2025 r. 66 miast ma status miasta na prawach powiatu^[5]:

Miasto	Województwo	Populacja (2025-06-30)	Powierzchnia (2025-01-01) [km²]	Gęstość zaludnienia	Podstawa
Jelenia Góra	dolnośląskie	73 849	109,29	679	byłe miasto wojewódzkie
Legnica	dolnośląskie	90 343	56,29	1613	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Wałbrzych	dolnośląskie	98 150	84,69	1166	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Wrocław	dolnośląskie	672 545	292,79	2298	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Bydgoszcz	kujawsko-pomorskie	322 464	175,96	1842	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Grudziądz	kujawsko-pomorskie	87 241	57,76	1518	powyżej 100 tys. mieszkańców
Toruń	kujawsko-pomorskie	193 224	115,71	1674	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Włocławek	kujawsko-pomorskie	98 659	85,09	1169	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Biała Podlaska	lubelskie	53 650	49,40	1091	byłe miasto wojewódzkie
Chełm	lubelskie	55 981	36,98	1526	byłe miasto wojewódzkie
Lublin	lubelskie	327 384	147,47	2226	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Zamość	lubelskie	57 185	30,33	1896	byłe miasto wojewódzkie
Gorzów Wielkopolski	lubuskie	114 076	85,73	1338	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Zielona Góra	lubuskie	138 760	275,35	504	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Łódź	łódzkie	642 590	293,25	2202	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Piotrków Trybunalski	łódzkie	65 676	67,24	982	byłe miasto wojewódzkie
Skierniewice	łódzkie	44 958	34,60	1304	byłe miasto wojewódzkie
Kraków	małopolskie	810 590	326,85	2476	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Nowy Sącz	małopolskie	79 555	57,60	1386	byłe miasto wojewódzkie
Tarnów	małopolskie	101 614	72,37	1411	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Ostrołęka	mazowieckie	47 443	33,46	1425	byłe miasto wojewódzkie
Płock	mazowieckie	109 349	88,04	1250	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Radom	mazowieckie	192 838	111,80	1733	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Siedlce	mazowieckie	74 504	31,86	2347	byłe miasto wojewódzkie
Warszawa	mazowieckie	1 864 035	517,20	3604	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Opole	opolskie	125 095	149,02	842	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Krosno	podkarpackie	43 454	44,71	975	byłe miasto wojewódzkie
Przemyśl	podkarpackie	54 878	46,17	1198	byłe miasto wojewódzkie
Rzeszów	podkarpackie	198 540	129,00	1537	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Tarnobrzeg	podkarpackie	42 947	85,40	506	byłe miasto wojewódzkie
Białystok	podlaskie	289 685	102,13	2843	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Łomża	podlaskie	59 129	32,67	1814	byłe miasto wojewódzkie
Suwałki	podlaskie	68 067	65,51	1040	byłe miasto wojewódzkie
Gdańsk	pomorskie	489 160	682,95	716	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Gdynia	pomorskie	239 325	391,51	613	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Słupsk	pomorskie	84 409	52,72	1608	byłe miasto wojewódzkie
Sopot	pomorskie	31 300	27,76	1133	część aglomeracji
Bielsko-Biała	śląskie	163 605	124,45	1320	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Bytom	śląskie	145 346	69,47	2106	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Chorzów	śląskie	98 897	33,32	2984	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Częstochowa	śląskie	202 415	159,72	1275	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Dąbrowa Górnicza	śląskie	111 737	188,76	596	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Gliwice	śląskie	167 568	133,86	1257	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Jastrzębie-Zdrój	śląskie	80 843	85,34	953	część aglomeracji
Jaworzno	śląskie	85 695	152,42	565	część aglomeracji
Katowice	śląskie	277 884	164,73	1693	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Mysłowice	śląskie	70 468	65,66	1077	część aglomeracji
Piekary Śląskie	śląskie	51 193	39,86	1289	część aglomeracji
Ruda Śląska	śląskie	128 138	77,64	1659	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Rybnik	śląskie	129 307	148,26	876	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Siemianowice Śląskie	śląskie	62 571	25,49	2464	część aglomeracji
Sosnowiec	śląskie	183 962	91,13	2030	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Świętochłowice	śląskie	44 777	13,30	3385	część aglomeracji
Tychy	śląskie	120 518	81,81	1480	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Zabrze	śląskie	151 542	80,41	1896	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Żory	śląskie	61 887	64,63	958	część aglomeracji
Kielce	świętokrzyskie	179 694	109,65	1646	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Elbląg	warmińsko-mazurskie	111 580	79,82	1404	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Olsztyn	warmińsko-mazurskie	165 855	88,32	1884	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Kalisz	wielkopolskie	91 515	69,38	1325	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Konin	wielkopolskie	65 570	82,30	803	byłe miasto wojewódzkie
Leszno	wielkopolskie	59 143	31,86	1868	byłe miasto wojewódzkie
Poznań	wielkopolskie	534 913	261,92	2047	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Koszalin	zachodniopomorskie	104 872	105,57	997	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Szczecin	zachodniopomorskie	385 158	300,62	1286	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Świnoujście	zachodniopomorskie	38 360	202,06	191	specyficzne położenie fizycznogeograficzne, duża powierzchnia